pubblichiamo l'intervento del prof. Walter Nocito (unical)  al convegno "Referendum e legge elettorale" promosso da Cittadinanza attiva -San Marco Argentano 14.06.2009

Anzitutto ringrazio chi ha organizzato questa iniziativa e cioè il Gruppo locale di Cittadinanza attiva ed il Segretario generale regionale che mi ha preceduto nell’intervento.Data la situazione il mio intervento sarà solo un intervento ‘iniziale’ di stimolo (ca. 20 minuti), fatto al fine di fornire qualche indicazione e qualche spunto per la riflessione degli ultimi giorni (che sono per molti anche i primi!!) prima della giornata referendaria ed elettorale del 21 giugno.Questa di oggi credo sia una iniziativa di campagna referendaria non ‘in senso stretto’ ma credo sia, in prevalenza, una iniziativa si sensibilizzazione ed informazione (necessaria dato anche la svilente silenzio del sistema pubblico radiotelevisivo sul tema) .... in pratica una iniziativa di ‘cittadinanza attiva’!D’altra parte lo stesso Segretario generale nazionale di ‘Cittadinanzaattiva’, Teresa Petrangolini, nella sua lettera di mobilitazione referendaria, pubblicata anche sul sito nazionale in data 21 maggio, ha scritto che:“Consapevoli che il referendum che si propone non darà di per sé la legge migliore – per esempio non verrebbe risolto il problema delle liste bloccate - restiamo convinti che esso rappresenti una spinta decisiva al cambiamento, già emerso con il successo delle primarie, contro l’instabilità e la frammentazione favorite dal sistema attuale”.Le tematiche ricomprese nel titolo, sotto il profilo del diritto pubblico e della discipline politico-istituzionali, sono varie … e sono tutte legate al tema dell’interrogativo indicato nella immagine della locandina .. cioè al tema del “che fare se si vuole essere cittadini attivi e non apatici”?

Tre sono le parti che, di seguito, vorrei sottolineare e sviluppare sia pure per cenni molto sintetici 

1- cosa sono i ‘Referenda’ nell’ordinamento costituzionale italiano, e che ruolo hanno nella dinamica politico-istituzionale italiana sempre molto ‘anomala’ anche sotto questo profilo

2- cosa prevede questa prossima tornata referendaria con i tre diversi quesiti oggetto di consultazione popolare, e quali possono essere i comportamenti (tecnicamente politicamente ed eticamente) possibili da parte dei cittadini chiamati al voto

3- se la dizione di ‘referendum beffa’ sia o non sia scorretta sotto il profilo costituzionale e politico (e molto probabilmente, secondo chi vi parla e secondo molti, lo è!).

Prima parte

La parola referendum riprende il gerundivo neutro latino del verbo re-fero ed indica lo strumento attraverso cui il corpo elettorale viene consultato direttamente su temi specifici; esso è uno strumento di democrazia diretta, consente cioè agli elettori di fornire - senza intermediari - il proprio parere su un tema oggetto di discussione. Si differenzia dal plebiscito, in quanto il suo uso è regolamentato e può anche essere di uso frequente. In Italia il referendum abrogativo, possibile dal 1970 in poi e molto usato nel corso dei quarant’anni successivi (dato la situazione di blocco politico e parlamentare su molti aspetti pur rilevanti dela vita collettiva), è previsto dalla Costituzione all’art. 75.Il referendum può essere considerato certamente uno strumento democratico, mentre la valenza democratica del plebiscito risulta alquanto dubbia ... ( … ma cosa è stato se non un tentativo di plebiscito il ‘referendum costituzionale’ del giugno 2006 sulla revisione costituzionale voluta dalla allora maggioranza parlamentare di governo e bocciata dagli elettori anche grazie al modo delle associazioni??)Esistono opinioni diversificate relativamente al tema referendum e agli ‘effetti sistemici’ dello stesso:

· per alcuni si tratta dello strumento di democrazia perfetto,

· per altri è uno strumento pericoloso, dato l'alto rischio di manipolazioni e derive ‘plebiscitarie’, antiparlamentari e populistiche .L'approccio adottato nella Costituzione Italiana (nel suo complesso quadro dei poteri e di contropoteri) è in qualche modo intermedio tra le due ‘opinioni’, perché il referendum è normalmente riservato all'abrogazione di leggi ordinarie, essendosi sono escluse, in sede di Assemblea costituente, proposte più ‘radicali’. Solo in caso di modifiche alla Costituzione può essere indetto un referendum confermativo o oppositivo. In ambedue i casi il referendum appare orientato, almeno ad avviso di una parte della Dottrina, a proteggere l'ordinamento dello Stato e i principi fondamentali della Costituzione, più che a stimolare l'innovazione legislativa ….Tutta la vicenda referendaria del 1991-92 è da questo punto di vista controversa e dibattuta ... molti sostengono, infatti, che il 2009 sia il ‘punto di chiusura’ di quella ‘traccia di utilizzo’ delle strumento refendario avviata proprio nel triennio 1991-92 (dal Comitato promotore Segni-Barbera, mentre oggi il Comitato è indicato dai cognomi Segni-Guzzetta). Come è ben noto a molti, il Referendum è uno strumento di esercizio della sovranità popolare, sancita all'art. 1 della Costituzione della Repubblica Italiana ... la quale sovranità “appartine al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione” … secondo la distinzione tra ‘potere costituente’ e ‘poteri costituiti’ alla luce della quale distinzione è sempre molto utile leggere tutte le vicende politico-istituzionali che scorrono nella vita repubblicana ...L'esito referendario, espressione di questa sovranità, è una fonte di diritto primaria che vincola i legislatori (il Parlamento) al rispetto della volontà del popolo, almeno per la legislatura in corso ...Forme e limiti di questa sovranità sono regolati dalla Costituzione dalle successive norme di legge che stabiliscono le procedure referendarie e le materie che non sono sottoponibili a referendum.In presenza di nuova legge che non rispetti l'esito referendario, i soggetti autorizzati (magistrati, le associazioni di cittadini) possono ricorrere alla Corte Costituzionale per ottenere l'abrogazione della legge.L'articolo 75 della Costituzione riserva l'iniziativa referendaria al popolo (500.000 elettori) e alle Regioni (5 Consigli regionali), questi possono proporre all'elettorato "l'abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge", dove per legge si deve intendere:

· una legge in senso formale, approvata dal Parlamento secondo il procedimento ordinario,

· e per "atto avente valore di legge" (decreto legge approvato dal governo in casi eccezionali di necessità e di urgenza e convertito entro 60 giorni dal parlamento) e il decreto legislativo (adottato dal governo su delega parlamentare). Il quorum struturale indica il numero minimo di elettori che devono prendere parte alla tornata elettorale perché il referendum sia valido e perciò idoneo ad abrogare la disposizione oggetto del quesito: esso è fissato nel 50% più uno degli ‘aventi diritto al voto’ (art. 75 IV co.) mentre la maggioranza si calcola sui voti “validamente espressi”.Non tutte le leggi possono essere oggetto di abrogazione tramite referendum: alcune materie sono sottratte dal secondo comma dello stesso art. 75 della Costituzione dall'azione dell'istituto. La disposizione costituzionale cita espressamente "le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali". In più non è possibile abrogare mediante referendum disposizioni costituzionali, gerarchicamente sovraordinate alla legge ordinaria e quindi abrogabili solo mediante il procedimento aggravato previsto dall'art. 138 Cost. La Corte Costituzionale, che deve pronunciarsi sulla legittimità costituzionale del referendum (e lo ha fatto, finanche problematicamente, a gennaio 2008 anche per quelli oggi in questione!), ha esteso l'elenco ritenendo inammissibili referendum che :

· non abbiano oggetto unitario

· il cui esito positivo paralizzerebbe l'attività di un organo costituzionale, determinando un vuoto legislativo.Sulla base di quest’ultima ragione, in materia elettorale, materia ovviamente molto delicata in quanto sistema di riproduzione e di auto-riproduzione delle classi politiche (e forse per i partiti più pericolosa e delicata che non i temi cd. ‘eticamente sensibili’!!), non è possibile svolgere referendum abrogativi totali.Infatti la Corte costituzionale ha ammesso negli anni passati solo referendum ‘parziali’, e dunque referendum parzialmente manipolativi (come sono certamente anche quelli oggi attualmente in atto), referenda che, di fatto, creano un nuovo sistema elettorale (sistema che molti oggi appellano, criticamente, come ‘iper-maggioritario’ … nel senso che ‘travolge’ un sistema elettorale, che non è più proporzionale!).Con riferimento alla materia elettorale, la Corte Costituzionale ha ritenuto inammisibili sempre le richieste di abrogazione totale ritenendola l’eliminazione delle leggi elettorali in contrasto con il ‘principio di continuità degli organi costituzionali’ (di cui impedirebbe il regolare rinnovo con conseguente paralisi del sistema!). Le leggi elettorali, ha affermato la Corte Costituzionale, possono essere sottoposte a referendum quando la richiesta colpisca solo alcune disposizioni (abrogazione parziale come quella attualmente in atto!) e a condizione che la normativa residua permetta comunque agli organi costituzionali di potere funzionare (è la ipotesi detta di ‘auto-applicatività della normativa di risulta’) Con riferimento alla dinamica politico-istituzionale nella quale si colloca l’istituto referendario in Italia … si può certamente sostenere che le varie e variegate posizioni delle forze politiche in campo refendario (oggi ambigue e di certo molto ‘mobili’ nel tempo!) ben testimoniano il cattivo rapporto che i partiti politici e gli stessi leader di partito hanno sempre avuto, e sempre hanno (a eccezione di Marco Pannella!??), con i Referenda nella vita politica italiana!Uno di più acuti osservatori della materia, il prof. Massimo Luciani, ordinario di Istituzioni Diritto Pubblico alla ‘Sapienza’ di Roma ed autore del Commento all’art. 75 nel Commentario alla Costituzione edito dalla Zanichelli, ha ben sottolineato come il “referendum abrogativo è comunque e sempre molto problematico da capire nella sua logica di funzionamento e nelle sue potenzialità ”, ed anche posiamo dire … nei cd. suoi ‘effetti sistemici’ !Esso, nota il prof. Luciani è certamente “uno strumento perche certe questioni siano risolte dal voto popolare .. ma questo non dice granché sulla sua posizione nel sistema politico e istituzionale”…“Il voto su una questione formalmente marginale si può trasformare, in certe condizioni politiche anche congiunturali, in un pronunciamento pressoché definitivo su un intera materia”.È quello che è toccato in sorte alla produzione di energia nucleare con il referendum del 1987 (di cui si torna ora a discutere!) ..Un Referendum può innescare un successivo spostamento dei rapporti di forza in Parlamento come avvenne con il Referedum del 1974 sul divorzio ...Un Referendum può innescare o determinare una crisi istituzionale e politica senza precedenti contribuendo al travolgimento di un’intera classe politica come avvenne per i Referenda del 1991 e del 1993 Nota sempre il prof. Luciani, che “raramente la votazione refendaria è solo e semplicemente una semplice risposta ad un quesito puntuale e circoscritto” … “quasi sempre è anche una valutazione del significato politico più o meno nascosto di quel quesito, o addirittura un giudizio sui partiti e sulla loro posizione assunta nella campagna refendaria” .. “è insomma a pieno titolo un elemento del gioco politico anzi del gioco politico-parlamentare” … Per tali ragioni immaginare una presunta ‘purezza’ del voto popolare, tenuto anche conto della condizione pesante del nostro sistema di informazione radiotelevisivo, è, secondo il prof. Luciani, una pura fantasia… cioè … “immaginare una presunta ‘purezza’ del voto popolare come se i cittadini andando a votare per i referenda si coprissero gli occhi e si tappassero le orecchie, dimenticando il contesto politico nel quale si inquadra la contesa elettoral-referendaria, è un atto di pura di pura fantasia” Io credo che anche il modo delle associazioni non dovrebbe, per ingenuità, compiere un atto simile!Per tutte queste ragioni, conclude il prof. Luciani, il Referendum abrogativo, anche in campo elettorale (e a fortiori un ‘pacchetto di quesiti refendari’!) è uno strumento molto duttile, sfuggente e comunque “molto difficile da comprendere, da usare e da gestire, da qualunque parte si stia” …

Seconda parte

cosa prevede questa tornata referendaria e quali possono essere i comportamenti possibili da parte ei cittadini chiamati al voto .. Referendum elettorale del 21 giugno 2009: i tre quesiti e le tre schede(pro-memoria informativo)

Primo quesito:PREMIO DI MAGGIORANZA ALLA LISTA CHE OTTIENE IL MAGGIOR NUMERO DI VOTI E INNALZAMENTO DELLA SOGLIA DI SBARRAMENTO (Camera dei Deputati)

Secondo quesito: PREMIO DI MAGGIORANZA ALLA LISTA CHE OTTIENE IL MAGGIOR NUMERO DI VOTI E INNALZAMENTO DELLA SOGLIA DI SBARRAMENTO (Senato)

Terzo quesito: ABROGAZIONE DELLE CANDIDATURE MULTIPLE COSA PREVEDONO LE ATTUALI LEGGI ELETTORALI di Camera e Senato: un sistema proporzionale con premio di maggioranza.

Tale premio è attribuito su base nazionale alla Camera dei Deputati e su base regionale al Senato, e viene attribuito alla lista o alla coalizione di liste che ottiene il maggior numero di voti (con ‘liste bloccate’).

Il 1° ed il 2° quesito (valevoli rispettivamente per la Camera dei Deputati e per il Senato) mirano ad evitare il collegamento tra liste e la possibilità di attribuire il premio di maggioranza (pari al 55%) alle coalizioni di liste.ESITO POSITIVO DEL REFERENDUM: il premio di maggioranza sarà attribuito alla lista singola - e non alla coalizione di liste - che abbia ottenuto il maggior numero di voti. Inoltre abrogando la norma sulle coalizioni risulteranno innalzate le soglie di sbarramento. Le liste quindi devono comunque raggiungere un consenso del 4 % alla Camera e dell’8 % al Senato.QUINDI: la lista più votata otterrà il premio che le assicura la maggioranza dei seggi, mentre le liste minori otterranno comunque una rappresentanza adeguata, a condizione che superino lo sbarramento.INFINE: resteranno in vigore le norme vigenti relative all’indicazione del “capo della forza politica” ed al programma elettorale.EFFETTI: Il sistema elettorale risultante dal referendum spingerà i soggetti politici a perseguire la costruzione di un unico raggruppamento. Si potrà aprire, per l’Italia, una prospettiva bipartitica. … La frammentazione si ridurrà drasticamente.SULLA SCHEDA: apparirà un solo simbolo, un solo nome ed una sola lista per ciascuna aggregazione che si presenti. L’eliminazione di composite e rissose coalizioni imporrà al sistema politico una notevole semplificazione, lasciando comunque un diritto di rappresentanza anche alle forze che non intendano correre per ottenere una maggioranza di Governo, purché superino la soglia di sbarramento.

Il 3° quesito mira all’abrogazione delle candidature multiple. Oggi è possibile avere candidature in più circoscrizioni: ciò dà un enorme potere al candidato eletto in più luoghi (il “plurieletto”). Optando infatti per uno dei vari seggi ottenuti, si permette ai primi dei candidati “non eletti” in quella circoscrizione di subentrare nel seggio al quale l’eletto rinuncia. In questo modo se sceglie per sé il seggio “A” favorisce l’elezione del primo dei non eletti nella circoscrizione “B”; se sceglie il seggio “B” favorisce il primo dei non eletti nella circoscrizione “A”. Nell’attuale legislatura coinvolge circa 1/3 dei parlamentari.EFFETTI: con l’approvazione del 3° quesito la facoltà di candidature multiple verrà abrogata sia alla Camera che al Senato. RESTANO COMUNQUE LE LISTE BLOCCATE …. Sulla base di quanto detto i comportamenti possibili da parte dei cittadini chiamati al voto sono tre:

1. andare alle urne e votare NO;

2. andare alle urne e votare SI;

3. delegare agli altri la scelta e cioè ….

1) andare alle urne e votare scheda bianca o nulla (così partecipando alla formazione del quorum strutturale);

2) oppure andare alle urne e rifiutare le tre schede referendarie;

3) oppure non andare alle urne (se non si deve votare neanche per il secondo turno di ballottaggio) realizzando una ‘astensione attiva’.

Terza parte

se la dizione di ‘Referendum beffa’ sia o non sia scorretta sotto il profilo costituzionale e politico (… e lo è …) … per cui è necessaria l’astensione (o il voto contrario?!) Un ‘referendum beffa’?Le ragioni per dire No al referendum elettorale in 15 argomenti sequenziali (dal sito di Franco Ragusa).

1. Siamo tutti scontenti della vigente legge elettorale, unanimemente denominata “porcellum” con la quale si è votato nelle ultime due tornate elettorali (2006 e 2008).

2. Questa legge, attraverso le liste bloccate, ha espropriato gli elettori di ogni residua possibilità di scegliersi i propri rappresentanti in Parlamento, conferendo a una ristrettissima oligarchia di persone (i capi dei partiti politici) il potere di determinare al 100% la composizione delle Assemblee legislative. Di conseguenza tutti i “rappresentanti del popolo” sono stati nominati, da oligarchie di partito, svincolate da ogni controllo popolare.

3. Attraverso l’introduzione di soglie di sbarramento irragionevoli, il “porcellum” ha soffocato il pluralismo, espellendo le minoranze, non coalizzate dal Parlamento.

4. Il referendum proposto non corregge nessuno dei difetti del “porcellum” ma, al contrario, li aggrava, esaltandone le conseguenze negative.

5. Il referendum, come già deto, propone sostanzialmente due modifiche della vigente legge elettorale: a) attribuisce il premio di maggioranza alla lista, che abbia ottenuto anche un solo voto in più delle altre liste concorrenti, abrogando la possibilità che il premio venga attribuito ad una coalizione di partiti; b) determina il raddoppio delle soglie di sbarramento confermando per tutti la soglia del 4% alla Camera dei Deputati e dell’8% al Senato (che la legge attuale impone soltanto ai partiti non coalizzati).

6. Attribuire il premio di maggioranza ad una sola lista determina un incremento inusitato del premio stesso, sovvertendo la regola basilare di ogni democrazia che si poggia sul principio che le decisioni si prendono a maggioranza e che i voti sono liberi ed uguali.

7. In questo modo si realizzerebbe una sorta di dittatura della minoranza, in quanto un solo partito, senza avere il consenso della maggioranza del popolo italiano, avrebbe nelle sue mani il controllo del Governo e la possibilità di eleggere – da solo – il Presidente della Repubblica e di modificare la Costituzione. Per concludere: come opporsi al ‘referendum beffa’

8. I Costituenti hanno previsto che i proponenti del referendum abrogativo devono superare una doppia soglia di consenso per poter raggiungere lo scopo dell’abrogazione della legge contestata. Per questo la Costituzione prevede che la proposta è approvata soltanto se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.

9. A differenza che nelle elezioni politiche, che mirano al rinnovo di assemblee politiche le quali devono necessariamente essere rinnovate, nel referendum il voto non è un dovere civico, in quanto la proposta di abrogazione non deve necessariamente essere approvata o respinta. Nel referendum gli elettori scelgono liberamente se andare o non andare a votare, a seconda dei risultati che vogliono conseguire.

10. La chiamata degli elettori alle urne per il referendum nasconde un inganno: essa sfrutta l’insoddisfazione generale che tutti noi nutriamo verso questa legge elettorale (il porcellum) per spingerci ad un voto che, qualunque sia il risultato, non può avere altro effetto che quello di rafforzare il porcellum.

11. Infatti, se prevalessero i no, l’effetto sarebbe quello di blindare l’attuale legge elettorale. Il referendum, anche se non crea un vincolo costituzionale, crea un vincolo politico, rendendo impossibile che la legge, confermata dalla consultazione popolare, possa essere modificata dal Parlamento.

12. Se prevalessero i si, ugualmente l’effetto sarebbe quello di blindare l’attuale legge elettorale, nella versione peggiorata proposta dai referendari. Il parlamento non potrebbe metterci mano per effettuare delle modifiche, perché vincolato dalla volontà popolare espressa attraverso il voto referendario

13. Per questo si tratta di un ‘referendum beffa’: ci chiama alle urne per ammazzare il porcellum, ma in realtà lo ingrassa e lo rende intoccabile, qualunque sia la risposta al quesito referendario.

14. L’unico modo per non essere beffati, per dire NO alla proposta referendaria, è quello di disubbidire alla chiamata alle urne che i proponenti vogliono imporre al popolo italiano. E’ questa l’unica strada per lasciare aperta la possibilità di una riforma elettorale che restituisca agli elettori i poteri che ci sono stati confiscati con il porcellum.

15. Per questo occorre dire No al referendum elettorale, non andando a votare e rifiutando le schede del referendum, se chiamati alle urne per il ballottaggio,